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2016我國PPP投資新形勢重點分析 污水/固廢處理推動投資市場

發布日期:2016-03-08 09:41 瀏覽量:2063

2015年PPP代替政府融資平臺,成為基礎設施建設運營的重要融資模式,各級政府推出了海量PPP項目,PPP投資新機會凸顯。在此背景下,PPP投什么、怎么投、何時投,成為各方關注的焦點。本文在回顧2015年國內PPP發展的基礎上,重點分析了2016國內PPP投資的新形勢、新機會,提出了社會資本參與PPP項目投資的對策建議。

改革開放以來,中國城鎮化飛速發展,取得了巨大成就。城鎮常住人口數量由1978年的1.72億人猛增到2014年的7.49億人,城鎮化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ,由此帶來了城鎮基礎設施建設巨大的投融資需求,也導致了政府融資平臺債務高企。為有序推進城鎮化建設,規范地方政府融資平臺發展,化解城鎮融資問題,降低基礎設施和公用事業發展的投資建設運營成本,提高公共產品和服務的供給質量,近年來國家在城鎮建設領域的投融資改革力度不斷加大。2013年黨的十八屆三中全會決定明確要求,允許社會資本通過特許經營方式參與基礎設施投資和運營,為城鎮建設領域投融資改革指明了方向。2014年9月國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見國發》(〔2014〕43號),修明渠、堵暗門,剝離融資平臺公司政府融資職能,倒逼地方推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP);2014年11月,國務院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號),明確要求要建立健全PPP機制,正式拉開了PPP發展的序幕。

2015年國內PPP發展回顧

為落實國務院推進PPP的文件精神,2014年底國家發改委、財政部分別出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)、《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號),就PPP的適用范圍、實施主體、聯審機制、部門責任、實施流程等提出了明確的指導意見。實際上,PPP在中國并不是新鮮事物,PPP最主要的形式基礎設施特許經營在國內的實踐探索已有將近30年的歷史,對推進高速公路、隧橋、污水處理、生活垃圾處理等建設運營發揮了積極作用。但受到地方政府融資平臺政策、部分特許經營項目運作不規范等因素影響,近10年來國內PPP發展相對緩慢。

2015年,國內新一輪PPP全面推進。國家部委出臺了一系列政策文件,進一步細化和完善PPP操作規則。各地方政府出臺了PPP實施意見,并公布和推介了大量PPP項目。專業中介機構積極參與PPP的咨詢服務,提供實施方案,協作各級政府發布PPP項目的采購招標信息。社會資本積極參與PPP項目投資建設??傮w上看,政策多、項目多、資金多是2015年PPP發展的主要特征。

PPP政策文件密集出臺

2015年,國家部委、各級政府密集出臺了一系列PPP政策文件、部門規章,促進和規范PPP運作。據不完全統計,2014年以來國家部委出臺的與PPP相關的文件多達65份,其中2015年出臺50份,指導和規范全國PPP發展;各省級行政區政府層面出臺的PPP文件66份,落實國家要求和推進本地區PPP工作??傮w上看,PPP政策涉及面廣,政策密集度大。

一是出臺行業領域的PPP實施政策。在財政部、國家發改委的文件推動下,相關部委針對水電站、海綿城市、重大水利工程、水污染防治、收費公路、公共租賃住房、投資建設運營、城鎮棚戶區和城鄉危房改造、鐵路、城市停車設施、地下綜合管廊、電動汽車充電基礎設施、醫療設施等領域,分別出臺了行業PPP實施意見,推動上述行業的政府與社會資本合作,吸引社會資本參與這些領域設施的投資建設運營,提高公共產品和服務的供給質量。

二是規范PPP操作。規范操作是PPP成功運作的前提。財政部、國家發改委在2014年政策文件的基礎上,2015年又陸續出臺了一系列政策文件,對PPP項目的推介、PPP項目財政承受能力論證、政府采購信息公開、PPP項目信息平臺管理、物有所值論證等做出了明確規定,進一步細化和規范了PPP的操作規定。國家發改委、財政部等6部門聯合印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,將PPP的引導規范由指導性文件上升到部門規章。

三是加大財政金融政策支持。2015年,財稅部門出臺文件,明確將政府付費PPP項目的政府支出納入到地方年度財政預算和中長期財政規劃,并明確地方政府用于PPP項目的付費總額不能超過年度財政總支出的10%,從而穩定社會資本的投資預期,保護投資安全。同時,還出臺了政府投資基金暫行管理辦法、實施PPP項目以獎代補、公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠等支持政策,進一步從財政資金支持、稅收優惠等方面支持PPP發展。國家發改委、人民銀行等聯合發文,支持政策性性金融機構PPP項目的貸款最長可達30年,并支持PPP項目發債和設立產業基金等,拓寬PPP的融資渠道。

PPP項目推介力度空前

2015年,國家有關部委加強了PPP項目庫、示范項目建設,地方政府也同步加大了PPP項目推介招商力度,國內PPP項目熱度前所未有。

一是加強示范項目引導。加強PPP示范項目管理,是推廣運用規范PPP模式的重要抓手,旨在形成可復制、可推廣的實施范例,形成一套有效促進PPP規范健康發展的制度體系。經過地方推薦和專家評選,2014年12月,財政部印發了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》,公布了第一批PPP示范項目30個,總投資規模約1800億元,涉及供水、供暖、環保、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。2015年9月,財政部印發了《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》,公布了第二批PPP示范項目206個,總投資金額6589億元。截至2015年底,財政部公布的PPP示范項目236個,總投資約0.84萬億元。

二是建立PPP項目庫。為加快推廣PPP模式,更好地鼓勵和引導社會投資,在各省、自治區、直轄市、計劃單列市發展改革委推薦的基礎上,國家發展改革委審核并建立了國家發展改革委PPP項目庫,并先后向社會公布了兩批次PPP項目。2015年5月,國家發改委公布了第一批PPP推介項目共計1043個,預計總投資1.97萬億元。2015年12月,國家發改委公布了第二批PPP推介項目共計1488個,總投資約2.26億元 。截至2015年底,國家發改委公布PPP項目2522個,計劃總投資約4.24萬億元,項目涉及水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域,并明確項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等基本信息,便于各類社會資本積極參與。

三是地方加大PPP項目推介力度。2015年下半年以來,各地以省級政府組團推介、地市級政府各自推介、政府部門網站發布等方式,邀請相關金融機構、社會建設運營企業參加項目推介會,不斷加大PPP項目的推介招商力度。據初步統計,截至2015年底,江蘇、廣東、山東、安徽、福建、河南、河北、重慶、湖南、遼寧等省市公布了其行政區域內的PPP項目信息,公布推薦的PPP項目總共達6650個,計劃總投資約8.7萬億元 。

社會資本參與方式多樣

截至2015年底,各地簽約項目數量達755個,簽約總投資額達1.8萬億元。從已簽約的項目看,社會資本包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司、金融機構以及專業機構等,參與形式有股權投資、直接投資。參與投資資金的來源有企業直接融資、銀行間接融資、PPP產業基金等。2015年以來,在國家政策的鼓勵下,各地政府與社會資本共同設立了多只PPP產業基金,采取市場化的運作方式,用于PPP項目的投資。


2016年中國PPP投資分析報告

2016年中國PPP投資分析報告





2016年國內PPP投資機會分析

截至2015年底,國內各級政府以及不同部門公布的PPP項目投資需要約8.7萬億,扣除2015年已經簽約落地的PPP項目約1.8萬億,再加上今后各地還會公布新的PPP項目,未來幾年國內PPP項目的投融資需求至少在7萬億以上。因此,2016年PPP的投資機會較多,社會資本應根據自身的能力和偏好,把握好PPP投資的重點領域、重點區域、重點企業。

PPP投資重點領域機會分析

國家發改委、財政部公布的PPP項目(2822個,投資總需求5.13萬億),主要包括:大橋、港口、高速公路、一級公路、公共停車場、軌道交通、鐵路、綜合管廊、供熱、供水、垃圾處理、污水處理、保障性租房、水利水務、公園綠地、文化體育、旅游、教育、養老、醫療等領域。不同領域、不同特點、不同技術要求的項目,對于不同屬性的社會資本,其投資機會也不盡相同。

表1 國家部委公布的PPP項目主要領域分布及投資強度


資料來源:根據國家發改委、財政部網站數據整理而成(數據截至時間為2015年底)。

一是單體項目投資額度較小的領域和項目,適合實力較小的社會資本。例如上表中的港口(已對社會資本開放的)、公共停車場、管網等市政設、水利水務、公園綠地、保障房、旅游等領域的項目數量較多,平均單體項目投資額度較小,一般都10億元以內,對資質的要求不是太高,對實力較小的社會資本而言,具有較好的投資機會。

二是投資規模不大但專業資質有要求的領域和項目,適合有專業資質的社會資本投資。供熱、供水、垃圾處理、污水處理、文化體育、教育、養老、醫療等領域的項目數量很多,但對建設運營資質提出了較高的要求,當前來看,適合有專業資質的社會資本做長期運營的實體投資。一般社會資金可充當財務投資人,不參與項目的具體建設運營管理,只分享投資收益。

三是單體項目投資額度較大的領域和項目,適合實力較強的社會資本。大橋、高速公路、一級公路、軌道交通、鐵路、綜合管廊等領域的項目,平均單個項目的投資額度較大(基本上在30億元以上,尤其是軌道交通領域的單體項目投資達到200億元),且對社會資本的資質要求較高,投資回報機制還不完善,投資的風險相對較大。因此,實力較弱的社會資本競爭這些項目的機會不高,而具備專業和資本實力的投資者獲得這些項目的機會較高。

表2 國家部委公布的PPP項目在各地的分布情況


資料來源:根據國家發改委、財政部網站數據整理而成(數據截至時間為2015年底)。

PPP投資重點區域機會分析

從投資地區需求看。表格2中的數據顯示,浙江、河北、北京、安徽、云南等省市PPP投資需求均在3000億元以上,其中云南的投資需求高達5000億元,社會資本的投資機會多。河南、山東、福建、江蘇、陜西、四川、天津等省市的PPP項目投資需求中等,投資機會較多。而黑龍江、廣東、上海、廣西、海南等省市的PPP投資需求較小,社會資本投資的機會相對較小。在這里需要特別說明的是,本文中的數據為2015年底前的數據。2016年3月初,財政部開放了國家PPP項目庫,其中各地PPP投資需求與本文中又有所出入。

從投資的安全性看。一般而言,人均GDP越高、政府債務與GDP比越小、PPP項目投資需求小的地區,投資的風險越小(當然也要看地方財政收入及增長情況、土地收入占比、產業發展情況、人口結構和增長情況等因素)。為方便直觀理解,本文將上述三個指標制成表格(見表格3),表格3中越往右上、PPP投資需求越小省市的投資風險越小,越往左下、PPP投資需求越大省市的投資風險越大。當然,有些省市面積較大,發展不均衡,更準確的投資風險還要考慮具體項目付費主體的財政可持續增長能力,表3只作為風險提示性參考。在這里需要特別說明的是,本文中的PPP項目投資需求主要是依據國家部委發布PPP項目需求,不涉及到地方自行發布PPP項目。實際上地方自行發布的PPP項目需求遠遠超過表3中的數據,比如四川省自行發布的PPP項目投資總需求達到7000多億。投資者在實際投資中需要做更詳細的調查,本文僅提供部分投資數據和投資思路參考。

表3 國內各省市PPP的投機機會與風險


注:(大)表示PPP項目投資總需求3000億元以上,(中)表示PPP項目投資總需求1000億—3000億元,(小)表示PPP項目投資總需求小于1000億元。人均GDP為國家統計局2014年度數值,地方政府債務占GDP比來自國家審計署2013年底的審計公報。

從不同區域PPP項目投資領域需求看。在污水處理領域,除遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、廣東幾個省市的日處理能力較高外,其他省市的處理能力均有待提高,這些省市未來污水處理PPP項目的投資需求較大,投資機會較多。在城市生活垃圾處理領域,吉林、遼寧、黑龍江、湖南、廣東、云南、甘肅、青海、新疆等省市的城市生活垃圾無害化處理率有待提高,生活垃圾處理的PPP項目的投資需求較大,投資機會較多。


圖1 2014年各省市城市污水、垃圾處理能力

資料來源:國家統計局。

PPP重點企業投資機會分析

從2015年國內簽約的755個PPP項目分布領域看,市政建設和水務設施項目占比最大,分別為35%和27%,交通運輸次之,為19%,醫療衛生達到5%,科技、旅游、養老占比均為3%,文化、教育為2%,體育類為1%。上述PPP項目簽約公司的有關信息均在互聯網上公開,其中不乏有實力、有專業能力的上市公司,包括鐵路、軌道交通、交通、港口、水務、路橋、環保等領域的央企、地方國企,以及知名民營企業在內的各類所有制企業。還有很多傳統的基建施工類上市企業,也正在通過PPP模式,由傳統的建筑商向基礎設施運營商轉變。實際上,PPP項目如果能正常運營,其投資收益具有長期的穩定性,有利于中標簽約上市公司、非上市公司的利潤保持穩定,也有利于降低上市公司的市盈率,投資者可經常關注網上公開的PPP項目中標企業及其股票信息,把握好購買的時機,投資購買相關企業的股票或進行股權投資,甚至是收購、并購,從而獲得相應投資收益。

社會資本參與PPP的對策建議

國內過去的PPP項目存在不少問題,部分PPP項目提前終止,政府企業雙方均存在違約,投資回報機制不完善,專業中介的作用發揮不夠等,增加了社會資本的投資風險。新一輪PPP政策已實施一年,過去PPP存在的部分問題得到了解決,同時也出現了新的問題,比如PPP政策政出多門,地方政府公布的項目信息不夠全面,退出的渠道不多,以及在如何推動上還缺乏新的操作制度安排等,這些都不利于投資者科學決策參與投資。因此,政府應統一規則,理順PPP工作機制,完善政策法規,為政企雙方平等履約創造良好的制度環境。在此基礎上,社會資本可積極參與PPP投資。

一是政策性銀行可積極發揮資金引導作用。PPP項目多為公益性或準公益性,是政府支持的方向,與政策性銀行目的基本一致。政策性銀行可以發揮中長期融資優勢,為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務,甚至還可以聯合其他銀行、保險公司等金融機構,以銀團貸款、委托貸款等方式,拓寬PPP項目的融資渠道,降低項目的融資成本。

二是商業銀行可大膽參與,成為PPP投融資的主力。商業銀行可利用自身優勢對PPP項目或實施主體的資信狀況、現金流、增信措施等進行綜合審核評估后,為項目提供信貸資金支持。商業銀行也可以運用直接融資工具,將小額的理財資金借助資管計劃參與到PPP項目中。商業銀行還可以將大額的理財資金與信托公司等金融機構合作,由信托公司通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權等方式投資PPP項目。

三是保險等機構可參與PPP基金的組建,做PPP項目的財務投資人。PPP項目回收期長、現金流穩定,與保險公司的投資需求較為匹配,是其理想的配置型資產。保險資金可以委托信托投資公司、保險資產管理公司、產業投資基金管理公司或者其他專業管理機構,參與PPP項目的投資。信托公司可發行信托計劃直接參與投資,也可以通過資管通道間接參與投資,或者與其他社會資本作為聯合體共同投資項目公司,采取明股實債的方式,在約定時間由其他社會資本回購股權退出。證券公司作為金融中介機構,可以通過資管業務設計個性化的資產證券化產品、借助投行業務發行項目收益債等方式為PPP項目提供融資服務。

四是地方政府融資平臺可作為政府基金的出資人,與社會資本聯合成立PPP基金,拓展PPP的融資渠道。地方政府融資平臺應抓住PPP發展的機遇,積極轉型,在推進PPP項目上發揮不可替代的作用,包括成為PPP基金的劣后方,成為政府PPP引導基金的管理人,代表政府出資與社會資本聯合發起成立PPP基金,支持PPP項目的融資等。

五是專業實體資本可以通過多種方式,參與PPP項目投資,提高PPP項目的建設運營效率。專業實體資本既可以獨立參與PPP項目投資,也可以是不同性質的實體企業,在優勢互補的基礎上,參與PPP項目投資建設運營,并成為項目的實際運營者和控制者。專業實體資本還可以與各類金融資本成立股權投資企業,聯合投資PPP新建項目或收購存量PPP項目。此種情況下,資金方一般只做財務投資人,而專業實體資本則負責PPP項目的建設運營。

六是做好PPP項目的盡職調查工作。目前,在銀行等金融機構的風控地圖中,基本都將西部等欠發達地區列為投資、融資、借貸的高風險區域,這非常不利于我國中西部地區PPP項目的融資推進和落地實施,而這些地區恰恰是最需要資金支持的。實際上,對于PPP的投資,不能像銀行一樣搞一刀切,還是應根據項目的實際情況,對項目的風險做實事求是的甄別。對于使用者付費的PPP項目,重點要調查當地常駐人口數量、人口增長和結構趨勢、價費正常漲價調價的可承受能力等因素。如果當地的常駐人口長期不能達到特許經營協議中所明確的最低使用量,或者項目的收費大大超過了當地居民的購買力,則投資這個項目是有很大風險的,無論這個項目理論測算投資回報率有多好。對于政府付費的PPP項目,則也同樣是要考慮當地常住人口數量和增長趨勢、財政可持續增長潛力、政府的負債情況、政府財政對土地的依賴度、人均住房面積、產業發展的后勁、已確定由政府付費的項目數量、國家持續扶持的力度等因素。對于需要由使用者和政府共同付費的項目,盡職調查考慮的因素則需要更多一些,除上述因素外,還與考慮政府承諾的開發收益補償等因素。

最后,需要特別強調是,對于參與投資的各類資本而言,要充分考慮資金特性與項目周期的匹配性,如果匹配度不強,在正式投資前要找好股權的退出方式和渠道。同時,各類資本在聯合投資某個PPP項目時,最好投資前就投資的風控要求形成共識,相互認同和通用,從而提高決策的效率,降低投資的時間成本。

轉自中國水網

原文鏈接:http://www.h2o-china.com/news/237605.html

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